撰文：周聖維、黃昱輔
▍序說——規範下的動物樂園？
近期知名海島遊樂園 Xpark 傳出照顧缺失及動物受傷等爭議 [1]，館方與網友各執一詞。館方澄清自身已完整維護動物的動物福利、說明絕無虐待動物情況，並同時表示受傷的動物只是少數個案，遊客不必擔心；另一方面，網友則質疑工作人員並未善盡職責，認為工作人員鮮少阻止遊客騷擾動物，並且忽視許多受傷動物。
Xpark 事件當中，網友和館方的立場衝突凸顯了我國在動物保護上的一個重大問題 — — 相關規範不足。館方的保護標準與民眾的期待產生落差，法律又沒有具體規範可以參考，因而導致爭議。
｜動物保護法＝寵物保護法？
在我國動保法中，關於寵物保護、寵物繁殖場規範、飼主責任等規定的較為詳盡；而針對寵物以外的動物，大多僅有粗略的規定，並且授權給行政機關相當大的自主空間。例如有關展演動物的所有規範僅僅只有第6–1 條一條條文，第 6–1 條的最後，更直接將相關申請條件、程序、條件、期間、申請人、相關人員資格、保證金、投保、評鑑等重要規定，全權交由中央主管機關決定。
用作陪伴目的的寵物在與人類朝夕相處下，對許多人而言，在情感上更像「家人」，也因此，民眾對於寵物的動保意識完整，並且容易產生同理心；相較之下，其他動物（實驗動物、經濟動物），容易與人類利益相衝突（比如醫藥的研發、飲食營需求等）、與民眾的距離感較遠，相關的保障意識也較缺乏，畢竟一般民眾難以接觸到養殖場和實驗室中的動物，不會有特別的情感 [2]。
在這樣的脈絡下制定出的動保法，內容上當然也以寵物保護為主；其他動物在保護上動輒得咎，不僅容易影響科學發展、環境及經濟，在動保的執行上也較複雜。也因此，關於其他種類動物的保護規範最後大多模糊不清，留給相關業者與主管機關許多操作空間。在此種情況下，保護標準寬嚴不一，引起眾多爭議。
本篇以下列三種常見的其他類型動物作為討論焦點，讓大家從這三種動物的保護層面了解現行法規的不足。
｜流浪動物、展演動物與實驗動物的保護困境
我國在流浪動物、展演動物、與實驗動物三者的保護上均遇到了某些困難，而顯得較為不足。
流浪動物缺少固定飼主和負責照顧的對象、繁殖速度驚人，若毫無管制將會影響到人類的居住環境與安全，因而出現保護上及數量的控管上難以兩全的困境。除此之外，他們的龐大數量時常需要民營收容機構協助收容。然而，考量到民營機構的慈善性質、重要性（全臺 21 縣市的一般動物收容所中，臺北超收達 296%、臺南121%、桃園 102%。）[3] [4] 與稀缺資金（金汪汪動物家園理事李志強表示：「貓狗園按照政府標準，可能要準備一千萬，但不太可能實行，畢竟他們不是營利團體。」） [5]，政府難以對其進行嚴格規範。
展演動物則與娛樂、教育相關。動物展演本身不但具有娛樂性，同時可以幫助民眾認識動物並提高動保意識。然而，負面影響則是對動物身心健康的傷害；實驗動物的保障與學術自由與科學進步相衝突，過度保障將反過來傷害到人類的公眾利益。除此之外，動物實驗具有極高的專業性 [6]，不同實驗及物種間差異極大，政府難以訂定一套強制且統一的詳細標準 [7]。
在接下來的文章中，將更詳細的針對流浪動物、展演動物、實驗動物進行說明。
▍流浪動物
｜零撲殺政策
在 2015 年以前，台灣動保法舊法第 12 條規定，「經通知或公告逾 12 日而無人認領、認養或無適當之處置，得以宰殺。」這項條文在近十幾年來不斷飽受爭議，尤為在 2013 年電影《十二夜》上映後，反對流浪動物進行安樂死撲殺的聲量達到最高峰，立法院最後終於在 2015 年修正了原動保法第 12 條，修正後的內容即為「零撲殺政策」。原本行政機關可透過安樂死控制公立動物收容所的動物收容數量，但伴隨著這項法案的通過，這些公立動物收容所馬上就面臨到了收容空間嚴重不足的問題，例如桃園市流浪犬數由 98 年 4,020 隻增加至 104 年8,960 隻，其增加比例達 2.23 倍 [8]。在推動零撲殺政策時政府原本想以廣設民營動物收容所分擔公立動物收容所的收容量和施行 TNVR 作為零撲殺政策的配套措施。TNVR 也就是 Trap、Neuter、Vaccinate 和 Return 的縮寫，中文名稱為「遊蕩動物族群管理」，透過捕捉、節育手術、施打狂犬病疫苗、放回原生棲地還有長期的持續監控調查等一連串行動，希望能有效降低流浪動物的數量及其所衍生的問題 [9]。但是以今日來看，不管是民營動物收容所還是 TNVR，這些措施很明顯都還是仍為不足的。在配套措施尚不完備且成效不彰的情況下，要如何解決零撲殺政策所來的流浪動物收容壓力，也就成為了我們所不可忽視的重大議題。
｜民營動物收容所
針對動物收容所民營化的部分，授權規定為《動物保護法》第 14 條第 1 項：「直轄市、縣（市）主管機關應依據直轄市、縣（市）之人口、遊蕩犬貓數量，於各該直轄市、縣（市）規劃設置動物收容處所，或委託民間機構、團體設置動物收容處所或指定場所，收容及處理下列動物⋯⋯。」該條項明白規定，地方自治團體得以委託以行政契約之方式，令民間機構或民間團體得自行設置動物收容所，並且根據同法第 14 條第 4 項之規定，地方自治團體得為獎勵、輔導並協助民間機構或民間團體設置民營動物收容所，而訂定相關法規。有疑義的是，現行條文文字上，似僅為人民參與「設置」動物收容所之法律規範，而未及於設置後的經營管理，但本條之立法目的其實在於透過民間之力量，解決公立動物收容所收容量不足，以及動物照顧人力短缺等問題；從而，所謂委託民間機構、團體「設置」動物收容處所，並不僅委託設置，由立法理由文義脈絡以及立法目的來看，更應包含授權人民得經營其所設置之動物收容所。
然而，在現行的法制層面對如何設置及規範民營動物收容所仍有許多不足之處。首先，關於經營動物收容所之資格部分，有所規定者為各地方自治法規，而若將之整理後則可以發現各地允許經營民營動物收容所之資格各有不一 [10]。再者，目前民營動物收容所法制規劃上仍有許多未完善規範者，像是動保法第 14 條只寫出了對民營動物收容所的授權，卻毫無任何對其的規範、監督機制，獲授權訂定施行細則，這些部分就很可能會產生法制上的漏洞，也無法確實保障到流浪動物的權益 [11]；缺乏完善的監督規範至會讓民營收容所陷於無法可管的情形，這就有違當初設立民營動物收容所的初衷。在通過零撲殺政策之後，政府原本期望民營動物收容所能為收容量已嚴重不足的公立動物收容所緩解日趨嚴重的收容空間不足問題，但時至今日可說是毫無進展，彷彿這項法條的時間仍停留在 2015 年 — — 忘了如何前進。
｜私人貓狗園
至於私人貓狗園則不像民營動物收容所是最近提出的「新發明」，民營動物收容所是為了因應零撲殺政策所帶來的負面效果，而授權民間團體成立動物收容所，換言之它是需要經過政府登記及審核的，行政機關進行監督及管理也較為容易。但私人貓狗園卻不是如此，私人貓狗園幾乎都為民間人士自行建立，大多都不太受行政機關控管，其存在已久，收留的流浪動物總數遠超政府建立的公立動物收容所，也是基於此各個地方政府的動物保護行政機關並不敢輕易對其裁罰、勒令關閉或祭出其他較強硬的措施，因為若是狗園主人宣布放棄飼養這些流浪動物，公立動物收容所早已擁擠不堪的收容空間絕不可能容納的下這些流浪動物。
除此之外，因為大多數私人貓狗園都在十分偏遠的地區且幾乎都沒有開放參觀，一般人根本就不可能知道裡面的情形，又因為沒有特殊的法令在管理私人貓狗園，所以動保處不會特別增加稽查頻率或把他們當成可能的犯罪者而一直去稽查。通常是有些志工、捐款人發現狗貓園有不當飼養的案件通報且有民間團體介入，行政機關才會進行處理。在這樣層層不利的因素下，許多私人貓狗園裏的流浪動物都沒有獲得最基本的生活環境，例如動物死亡、動物長期關籠、瘦弱、幾天才餵食換水一次、動物生病受傷未醫療等等情況，皆是時有所聞。我們透過通訊詢問台灣防止虐待動物協會（SPCA）[12]，他們表示在幾次與主管機關合作的稽查經驗中，私人貓狗園裏流浪動物的生活環境通常十分髒亂，且因為沒餵食有狗餓死、同類相食、重病、外傷、長期鍊繩和飲水很髒等情況。或許不是每個私人貓狗園的環境都如此不堪，但這些流浪動物沒有得到適當環境的情形確實存在。
｜流浪動物的明天⋯⋯
就現況而言，民營動物收容所的推行成效不彰，呈現停滯的狀態，而實施 TNVR 的週期又十分的漫長，仍無法緩解公立動物收容所收容量龐大的問題。也是因為如此大量的流浪動物只能被飼養在許多明顯環境不適宜的私人貓狗園，行政機關又迫於無法處理這些流浪動物，在現實面下只能對這些私人貓狗園睜一隻眼閉一隻眼，而這些流浪動物就成為了妥協下的犧牲品。縱然許多的問題不是短期內可以解決的，但我們仍需要作出改變，既然原本的政策並不算是成功的，那或許我們就能以此作為反思，希望能在未來做出真正對流浪動物友善的改變。
（下篇繼）
註腳
[1] 澎懷玉，桃園 Xpark 爭議！官方 823 字聲明：不實指控採法律途徑，ETtoday 新聞雲，2020 年 10 月 15 日，https://www.ettoday.net/news/20201015/1832067.htm（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 1 日）。
[2] 吳姿穎，實驗動物法制與其檢討，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文，頁 93（2020 年）。
[3] 農委會動物保護資訊網，https://animal.coa.gov.tw/Frontend/Know/AnimalResource#tab2（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 8 日）。
[4] 黃天如，收容所超收爆表到573% 歷經「十二夜」續命後，台灣浪浪過的好嗎？，新新聞，2020年12月20日，https://www.storm.mg/new7/article/3311374（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 8 日）。
[5] 私人狗場不合法 爆超收危機恐難控管，華視新聞網，2021年1月27，https://news.cts.com.tw/cts/general/202101/202101272029429.html（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 8 日）。
[6] 吳姿穎（註 2），頁93。
[7] 吳姿穎（註 2），頁71。
[8] 數據來源引用自監察院的此篇新聞稿，桃園市政府輕忽流浪犬貓源頭管制及所屬人員困境 監察院提案糾正桃園市政府 並請農委會檢討改進，監察院全球資訊網，https://www.cy.gov.tw/News_Content.aspx?n=124&sms=8912&s=7922（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 8 日）。
[9] 李宜龍，爭議中的流浪動物管理條例，強制實施 TNVR 幫了誰又害了誰？，PanSci 泛科學，2020 年 9 月 4 號，https://pansci.asia/archives/190992（最後瀏覽日期：2021 年 3 月 8 日）。
[10] 劉韻容，民營動物收容所之法制建置：以《動物保護法》第14條為中心，國立臺灣大學法律學研究所碩士論文，頁 32（2018 年）。
[11] 劉韻容（註 10），頁34。
[12] 本文作者撰寫時以電子郵件訪問「社團法人台灣防止虐待動物協會」（Taiwan Society for the Prevention of Cruelty to Animals, TSPCA），該組織旨在以一切合法行動，於國內倡議仁慈地對待動物，包含政策法律推動、教育宣導、實際投身營救與安置行動等，並有過協同政府稽查的經驗。下文提及受訪之回覆，將直接書寫為台灣防止虐待動物協會所表示，不再於註解處贅述。
